恩施州自然资源“十四五”规划


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第一章 现状与形势 6

一、资源禀赋 6

二、“十三五”主要成效 6

三、主要问题 12

四、“十四五”发展形势 14

第二章  总体要求 17

一、指导思想 17

二、基本原则 17

三、主要目标 18

第三章  完善国土空间布局和支撑体系 22

一、融入“宜荆荆恩”城市群一体化发展 22

二、优化国土空间开发保护格局 22

三、推进国土空间规划体系建设 27

四、加强国土空间用途管制 29

五、优化资源要素配置方式 31

六、大力实施全域国土综合整治 33

第四章  加强自然资源保护与修复 34

一、严格落实耕地保护责任 34

二、严格生态安全底线管控 36

三、加强水资源保护 36

四、加强林草资源保护 37

五、推进“山水林田湖草”系统修复 38

六、推进生态产品价值实现 40

七、构建地质灾害综合防治体系 40

第五章 促进资源节约集约高效利用 43

一、节约集约高效利用土地 43

二、提高矿产资源开发利用水平 44

三、推进水资源科学高效利用 47

四、推进林草资源可持续利用 48

第六章  推进自然资源信息化建设 49

一、推进大数据治理体系建设 49

二、加强科技创新应用 50

三、推进基础测绘服务体系建设 50

第七章 加强自然资源制度体系建设 54

一、实施自然资源统一调查监测 54

二、加快自然资源统一确权登记 55

三、健全全民所有自然资源资产管理制度 57

四、完善全州工程规划管理制度 57

五、提升自然资源执法监督水平 59

六、持续优化营商环境 60

第八章  保障措施 62

一、加大规划执行力度 62

二、加强人才队伍建设 62

三、提高公众参与度 62

自然资源是经济社会发展的重要物质基础、空间载体、能量来源和构成要素, 自然资源保护和利用工作在城市高质量发展和绿色发展中肩负着重要职责。做好自然资源首个五年规划,科学统筹各类自然资源保护与开发,是支撑和服务恩施州高质量发展、把恩施建设成为 “两山”实践创新示范区的客观需要,也是提升自然资源治理效能的内在要求。

按照国家、省关于自然资源保护和利用的决策部署,根据《恩施州国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》,结合我州自然资源实际,编制了《恩施州自然资源“十四五”规划》, 明确了国土空间布局优化和自然资源保护利用的总体目标、重点任务和政策措施,是 “十四五”时期指导全州自然资源保护和利用的重要依据。

本规划与《恩施州国土空间规划( 2021—2035 年)》有机衔接,从聚焦土地、矿产的国土资源规划迈入全要素自然资源规划,涵盖州国土空间范围内的土地、矿产、水、森林、湿地等各类自然资源,对国土空间规划目标任务作出近期实施性安排。规划基期为2020 年,期限为 2021—2025 年。

第一章   现状与形势

一、资源禀赋

恩施州地处湖北省西南腹地、鄂渝湘三省市毗邻地区。全州国土总面积 24060.48 平方公里, 占湖北省国土总面积的 12.94%,居全省第一位。全州土地利用总体呈现出 “八山半水分半田”的结构特征,其中林地和草地占州域面积的 75.41%,耕地和园地占州域面积的 18.75%,水域和湿地占州域面积的 1.39%,建设用地占州域面积的 4.39%,其他用地占州域面积的 0.06%。

全州森林面积 0.23 亿亩,森林覆盖率 70.14%,森林蓄积量1.31 亿立方米,全省领先,素有 “鄂西林海”“华中药库”“动植物基因库”“天然氧吧”等美誉。州内河流众多,长度 5 公里以上河流 382 条,多年平均水资源总量 233.63 亿立方米,水能资源理论蕴藏量 509.31 万千瓦,是全省乃至华中地区重要的清洁能源基地。矿产资源种类丰富,特色矿产鲜明,已发现各类矿产 75 种(含亚种), 已查明资源量的矿产 38 种,鄂渝中扬子准地台建南气田(位于利川市建南镇) 是省内目前发现的唯一天然气田,煤、石煤、硫铁矿、铁、硒等资源储量居全省前列。

二、“十三五”主要成效

( 一 ) 突出规划引领作用,完善规划管控体系。组织编制《恩施州域城镇体系规划 ( 2016—2030)》、《恩施州市县乡级土地利用

总体规划 ( 2006—2020 )》( 2017 年调整 )、《恩施市城市总体规划( 2011—2030 ) ( 2016 年修订 )》和《利川市城市总体规划 ( 2017—2035 )》,并先后完成了其他 6 个县城总体规划修编以及各乡镇总体规划编制;实现县市中心城区控制性详细规划全覆盖;开展了城市设计、 山体保护、综合交通、园林绿地、消防、 电力等各类专项规划编制;完成八县市乡村建设规划及村庄分类布局规划,正按要求全力推进 “多规合一”实用性村庄规划编制。 完善规划管控体系,颁布《恩施州山体保护条例》《恩施州城市规划管理技术规定》《恩施州地下空间开发利用管理办法》等自然资源和规划管理地方性法规、政府规章, 出台《恩施州房屋建筑和市政基础设施工程建设山体开挖生态修复管理办法 (试行)》《关于鼓励建设空中绿化建筑的通知 (试行)》《恩施州城规划区山体挖填及修复技术导则》等规范性文件;建立完善 “州府主导、规划州管、州市共建、 以市为主”的州城规划建设管理体制。全州成功创建国家级城市品牌 13 个、省级城市品牌 21 个,建成全国美丽休闲乡村 9 个、省级美丽乡村示范村 203 个。

(二) 严守耕地保护红线,守住粮食安全底线。《恩施州县级人民政府耕地保护责任目标考核办法》将耕地保护责任纳入县市政府和自然资源规划部门综合目标考核内容,压实耕地保护属地责任。全州共立项补充耕地项目 95 个、验收 79 个,新增旱地 1.62万亩、水田 0.195 万亩,实施增减挂钩项目形成耕地指标 5.7 万 亩,建设占用耕地全部按照 “先补后占、 占一补一、 占优补优、

占水田补水田”的要求落实占补平衡制度, 占用永久基本农田均已按同等数量、质量的要求进行了补划。

(三 ) 强化资源要素保障,服务经济社会发展。全州共获批建设用地 634 个批次 (项目) 6.35 万亩,保障了郑万高铁巴东段、建恩高速、鹤峰东高速、宣咸高速等重大项目用地和脱贫攻坚、保障性安居工程用地需求;供应土地 9.74 万亩 (其中划拨供地6.73 万亩, 出让供地 3.01 万亩 ),实现出让收益 229.3 亿元。借助国家支持贫困县市城乡建设用地增减挂钩规模指标不受限制的利好政策,立项城乡建设用地增减挂钩项目 250 个,验收 201 个批次,形成节余指标 12.45 万亩,用于建设用地报批 2.43 万亩, 省内外交易获得收益 50.83 亿元,为决胜脱贫攻坚提供了强有力的资金支持。积极推进地质勘查,咸页 1 井 (咸丰活龙坪) 和建页 3 井 (利川建南) 即将投入生产,恩施州全境被自然资源部纳入鄂西页岩气勘探开发综合示范区范围。优化调整矿业结构和矿业权设置,有序整合关闭煤炭矿山和露天采石场,矿山总数由 2015年的577 家调整为 2020 年的 423 家;加大砂石料矿业权投放力度,保障了全州项目建设需要。

( 四 ) 推进节约集约用地,促进资源高效利用。2018—2020年消化处置批而未供土地2.85 万亩、 闲置土地 1.20 万亩,撤销批文面积 0.3211 万亩,全州建设用地总规模控制在 136.5 万亩

(91000 公顷)以内。严格执行国家限制供地和禁止供地项目目录,遏制产能过剩项目用地。开展开发区土地集约利用评价考核排名,

2017—2019 年开发区综合容积率达到 1.69。 恩施州于 2016 年被自然资源部授予 “国土资源节约集约模范州”荣誉称号。

(五 ) 加强生态修复治理,保护自然生态环境。全州以省第四环保督察组反馈的220 家矿山和长江干支流 10 公里范围内的废弃露天矿山为生态修复重点,制定了《恩施州省生态环境保护督察 “回头看”反馈矿山生态修复问题整改工作方案》,清单内 220家矿山已取得生态修复成效,长江干支流 10 公里范围内的废弃露天矿山生态修复已通过省自然资源厅核验。清单外 895 家矿山已关闭非煤矿山 667 家、煤矿 85 家,在生产矿山 143 家。667 家关闭非煤矿山除通过按规划转建、原矿区新设矿权、 自然复绿不需要进行生态修复治理外,需进行生态修复治理 407 家,已完成 207家,正在序时推进200 家;85 家关闭煤矿需进行生态修复治理 68家, 已完成 39 家,正在序时推进 29 家; 同时,加大清单外 143家在生产矿山生态修复监管力度,开展在生产矿山 “边生产边修复”和 “绿色矿山”建设情况排查整改。

( 六 ) 健全地灾防治体系,提升防灾减灾能力。 完成全州地 质灾害调查与区划 ( 1:10 万 ) 和八县市地质灾害详查 ( 1:5 万 )工作,并针对重要的地质灾害点进行详细勘查,掌握了各县市地质灾害的基本情况。各县市编制了地质灾害防治规划、年度地质灾害防治方案和突发地质灾害防治预案,积极组织开展汛前检查、汛中排查和汛后核查工作,高效开展地质灾害应急避险演练。充分利用 “4 ·22”“5 · 12”等重要时间节点,开展地灾防治知识系

列宣传和培训约 600 场次,接受培训约 7 万人,人民群众防灾避灾能力明显提升。创新地灾防治工作模式,将全州划分为 8 个网格管理重点单元、2478 个网格,分别明确网格责任人、管理员、协管员、专管员,建立 “四位一体、 网格管理、 区域联防、绩效考核”管理体系,有力促进了地灾防治规范化、信息化、精准化。及时预警并成功处置咸丰和宣恩 351 国道地灾、巴东水布垭滑坡、 建始景阳滑坡、鹤峰下坪滑坡和恩施芭蕉滑坡等险情,恩施市沙子坝滑坡避险成为全国地灾成功避险典型案例。全州成功预报地质灾害险情 121 起,避免人员伤亡 2546 人,避免直接经济损失5542.6 万元。

(七 ) 夯实业务管理基础,掌握自然资源实情。按要求统一开展第三次 “国土调查”工作,八县市统一时点更新成果已通过国家级内业核查和数据库质量检查,形成了全州国土 “三调”流量分析报告。全面完成农村集体土地房地一体登记,调查宅基地权籍 1099512 宗,调查宗地面积 18178.38 公顷,调查房屋面积 28144.38 万平方米;完成集体建设用地权籍调查 10713 宗,调查宗地面积 626.72 公顷,调查房屋面积 652.19 万平方米。指导巴东县开展长江干流自然资源所有权确权登记工作,指导来凤县开展自然资源部 2020 年度地籍调查与确权登记示范工作,启动州级河流自然资源统一确权登记工作。定期开展高等级 GPS 点、水准点、三角点巡查维护工作,新建 GPS 点 ( D 级) 50 个,初步完成北京 54 坐标系、西安 80 坐标系到 CGCS2000 国家大地坐标系转换

工作。推进基础地理空间信息数据库建设,建立安全高效的地理空间信息存储管理体系,全面铺开 “数字恩施”建设,初步形成了全州 “ 一张图”“一个平台”和 “时空信息数据库”。恩施市通过实施大地水准面精化项目,将高程误差从 20CM 降低到 2CM。完成恩施市中心城区大比例尺数字地形图的测绘、管线探测、三维仿真模型等基础测绘工作。

(八) 狠抓案件执法监察,遏止违法违规行为。建立健全州县乡村四级自然资源执法动态巡查网络,按照 “零约谈、零问责、 零扣减”的目标推进卫片执法检查,2018—2020 年全州问责违法比例和违法占耕比例逐年降低。上下联动推进土地例行督察问题整改、全覆盖推进违建别墅问题排查清理整治和农村乱占耕地建房清理整治,有效遏制耕地 “非农化”现象。全面加强城乡规划督察监管工作,不断完善批后监管工作制度,建立动态巡查机制,强化中心城区、城乡结合部、公路干线两侧、重点矿区等违法行为易发区的动态巡查以及重点建设项目实地检查力度,从源头遏止违法行为发生。

( 九) 有序推进体制改革,切实优化营商环境。组建州自然资源和规划局,完成机构、职能、人员整合,全面落实 “两统一”工作职责。建立不动产登记机构,搭建全州统一不动产登记信息平台,整合房产、土地等存量登记数据,实现不动产登记互联互通。以“三减三优一强化”〔1〕为总体思路,实施矿业权审批、项目  用地及信息化建设三大集成改造,做实 “多规合一、多测合一、

多验合一”,有效提升了行政审批效率。有序推进工业用地 “标准地”〔2〕 出让,出台《恩施州新增工业用地“标准地”出让工作指引(试行)》,积极推广 “标准地”带方案出让,2020 年全州开发区和园区出让工业用地 “标准地”10 宗、面积 16.0430 公顷,真正实现了 “交地即发证”目标。

三、主要问题

( 一 ) 耕地资源严重不足。 我州属鄂西南山区,素有 “八山半水分半田”之称,耕地资源十分有限。近年来, 因脱贫攻坚、退耕还林、产业结构调整、抛荒等原因,耕地和永久基本农田流向林地、园地面积较大,全州耕地资源进一步减少,“三调”数据显示全州实有耕地约 524.87 万亩,较省下达耕地保护目标有较大缺口。我州作为全国全省重要生态功能区,生态保护红线和自然保护地划定范围大, 以及山区坡耕地量大、耕地质量等级低、稳定耕地面积小等实际情况,耕地后备资源和补划空间非常小,形成了生态和耕地保护双重空间压力。 同时,全州经济社会正处于快速发展期,建设用地需求不断增加,尤其是高速公路、铁路、国省道等基础设施建设,占用耕地面积大,耕地占补指标需求大,导致耕地占补平衡保障难度越来越大。

( 二 ) 建设用地调控趋紧。 国家、省对节约集约高效利用土 地政策要求越来越高,我州属于重点生态功能区和自然资源节约集约高效利用优化区,省政府要求 “十四五”新增建设用地量与“十三五”相比下降 10%,单位 GDP 地耗较 2019 年下降 30%,预

计省国土空间规划分解到恩施州的建设用地指标非常有限,而我州 “十四五”仍处于城镇化、产业化和全域旅游快速发展期,省级分解的建设用地指标远远不能满足建设发展需要。

( 三 ) 资源利用效率不高。根据 “三调”数据,全州现状宅 基地规模 77.35 万亩,人均 154.36 平方米,高于全省 ( 108.02平方米/人)、全国 ( 140 平方米/人) 标准,且零星分布于州域范围内,村庄居民点迁并实施难度大;城镇村及工矿用地总面积101.31 万亩,人均城镇村及工矿用地 199.94 平方米,远远高于全省平均水平。全州 2009—2019 年批而未供土地面积 1.62 万亩、 闲置土地 0.36 万亩,存量建设用地基数较大。从地均产出来看,2019 年我州地均 GDP 为 14230 万元/平方公里,而湖北省为 86562万元/平方公里,远低于全省平均水平。“十三五”时期全州单位 GDP 地耗从 2766.31 亩/亿元下降至 2003.38 亩/亿元,下降率为 24.04%,距离全省平均水平仍有很大差距。

( 四 ) 矿产开发结构不优。截至 2020 年底,全州小型及以下矿山占比 88.47%。 除煤炭、石灰岩、天然气、磷矿、方解石、重 晶石、建筑石料等矿种外,其他矿种开发利用程度均较低。矿山开发以单一原矿石为主,产业链短,共、伴生矿产综合利用能力较差。受开采技术限制和环保制约,硫铁矿等优势资源未能充分开发利用。

( 五 ) 防灾减灾能力不足。近年来,我州处于重大基础设施建设高峰期, 自然环境和人类活动等多重因素相互叠加,地质灾

害依然处于易发、多发、频发的高风险期,但防灾减灾救灾工作还存在诸多短板,如部分城乡基础设施设防标准偏低、避难场所建设滞后、灾害监测预警技术能力有限、基层群测群防技术能力欠缺、灾害防治人才队伍建设滞后、防灾减灾宣传教育和培训体系亟待完善等问题,在科学研究、装备更新、新技术应用、队伍建设等方面亟待加大投入、持续推进。

(六 ) 治理体系建设不够完备。制度体系尚不健全,在自然资源统一调查监测、统一确权登记、资源资产权益维护、国土空间规划编制实施、国土空间用途管制、资源要素保障与节约集约利用、生态保护修复、 自然资源督察执法等环节存在制度体系不健全问题。管理效能仍显不足,制度执行能力、执法监管能力、风险防控能力等方面距离治理能力现代化尚有较大差距。

四、“十四五”发展形势

( 一 ) 发展优势。

1.区域优势。我州是湖北省唯一纳入国家西部大开发的地区,也是长江经济带中游城市群的重要地区。 国家西部大开发、长江经济带、“一带一路”、中部崛起、支持民族地区和革命老区振兴发展等重大战略,使得区域交通格局、产业布局、城市功能等发生巨大变化,有利于我州发挥承东启西、连南接北的良好区位优势,在新一轮高水平对外开放和区域合作中提升发展位势。

2.政策优势。 我州是一个有着光荣革命历史的老苏区,作为湖北省唯一一个比照国家西部大开发有关政策措施予以扶持的地

区,将从资金、项 目、政策等方面给予支持。 同时, 中央全力支持湖北疫后重振,公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套、防灾减灾等一系列补短板项目的快速推进,恩施也将共享政策红利,迎来发展机遇。

3.绿色崛起。“两山”理论是习近平生态文明思想的重要内涵,党的十九届五中全会进一步提出要坚持绿水青山就是金山银山理念,“两山”理论已经成为全党全社会的共识和行动,绿色发展已成为经济高质量发展“源动力”,同时省委、省政府支持我州建设 “两山”实践创新示范区,有利于我州更好保护和利用生态资源,把生态优势转化为经济优势、发展优势、竞争优势,推动人与自然和谐、经济与生态相融,加快实现绿色崛起。

(二) 面临挑战。

1.服务高质量发展,亟需加快构建与之相应的国土空间开发保护格局。推动高质量发展是我国 “十四五”时期经济社会发展的主题,坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,构建新发展格局,深入实施 “ 一核支撑、两翼并进、全域协同”区域发展布局,通过新型城镇化和新型基础设施建设,促进各种生产要素在城乡之间、区域之间自由流动和资源再配置,破解城乡差距,实现城乡融合发展。 因此,加快构建服务经济社会高质量发展的国土空间开发保护格局是自然资源领域的当务之急。

2.推进绿色发展,亟需加强生态本底保护,转变资源利用方式。党的十八大以来, 以习近平同志为核心的党中央把生态文明

建设作为统筹推进 “五位一体”总体布局,将生态文明建设提升到“关系中华民族永续发展的根本大计”的高度。对恩施州而言,生态就是生命、绿色就是底色,省委、省政府支持恩施建设 “两山”实践创新示范区,为恩施探索高质量发展指明了方向。 自然资源领域要更加注重生态底线管控、加强生态修复, 以资源高水平保护和高效率利用促进发展方式转变,将生态优势转化为经济优势,实现恩施绿色发展。

3.推进治理能力现代化,亟需加快完善自然资源领域治理体

系,提升自然资源管理和服务能力。 自然资源领域治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要组成部分,而推进自然资源领域治理现代化,重在坚持和完善自然资源制度体系,提升自然资源管理能力和服务能力。更好地将绿水青山转化为金山银山,推动恩施州经济社会高质量发展,亟需更好地协调人与自然的关系,协调自然资源保护与利用的关系,形成节约资源和保护环境的空间格局,提高自然资源保护效力和利用效率。 因此,构建系统完备、科学规范、运行有效的自然资源制度体系,并综合运用大数据、云计算、城市信息模型、遥感、人工智能等新一代信息化技术,发挥自然资源管理的基础性作用。

第二章   总体要求

一、指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神,完整准确全面贯彻新发展理念,坚持系统观念,统筹发展和安全, 以促进我州高质量发展为起点, 以实现守住底线、节约集约、多 目标平衡下的保障发展为主要目标, 以自然资源高质量开发和高水平保护为核心任务,立足大生态、构建大交通、发展大旅游、打造大产业,彰显 “土、 硒、茶、凉、绿”特色优势,推动国土空间合理布局、有效管控,加强生态系统整体保护、系统修复、综合治理,强化自然资源全面节约、高效利用、科学配置,深化自然资源重点领域和关键环节改革创新,持续推进自然资源领域治理体系和治理能力现代化,为把恩施建设成为 “两山”实践创新示范区提供更加安全、更高效率、更可持续的自然资源基础支撑和服务保障。

二、基本原则

—— 注重系统性。坚持山水林田湖草生命共同体,推动自然资源单要素分散管理向全要素系统治理转变,对自然资源保护与开发作出全局性、战略性、系统性安排,实施自然资源全生命周期管理,全面提升自然资源治理效能。

—— 注重差异性。 尊重自然规律和经济规律,立足差异化的自然地理格局、资源禀赋和发展功能, 因地制宜优化资源配置和

政策供给,推动区域资源要素的高效利用、合理统筹和自由流动。

—— 注重协调性。统筹发展与安全,协调国家战略布局、地方发展需求和人民群众美好生活的需要,守住底线、节约集约,实现多目标平衡下的保障发展,推进人 口、资源、环境相协调。

—— 注重创新性。 以自然资源 “两统一”核心职能架构下的 体制机制改革为突破 口,创新开发保护策略、管控措施、实施机制,构建系统完备的自然资源政策制度体系,推进治理体系现代化。

—— 注重操作性。把握规划功能定位,细化落实发展规划对自然资源领域提出的战略任务,推动国土空间规划近期任务实施和国土空间布局细化落地,为 自然资源服务高质量发展提供指引和路径。

三、主要目标

“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化新征程的第一个五年,是自然资源强支撑、补短板、打基础、搭框架的重要阶段,需着力构建服务高质量发展的自然资源全链条支撑体系,强化资源要素保障,强化生态保护修复,强化资源节约集约利用,强化政策制度体系建设,提升现代化治理能力,统筹自然资源保护与开发,支撑全州 “两山”实践创新示范区建设和经济社会高质量发展。具体目标如下:

( 一 ) 自然资源要素全面保障。国土空间支撑体系基本建立, 高质量发展和高水平保护的国土空间总体格局基本形成,有力推

动 “ 一核支撑、两翼并进、全域协同”成势见效。 落实要素跟着项目走,采取精细化年度土地利用计划管理,突出重点任务、重点区域、重点项目,精准预算、做细增量、盘活存量,充分发挥计划管理的调控和导向作用,强化项目用地 “导游”服务,全力保障重点项目建设用地。矿产资源保障能力明显增强,战略性矿产新增查明资源储量稳步增长。水资源供给合理保障,水质得到

大幅提升。林业资源综合利用更加高效,林业循环经济持续发展。

(二) 自然安全基础守稳筑牢。“两江两区三屏障”〔3〕 生态保护格局不断巩固,绿色恩施建设加快推进。到 2025 年,全州生态保护红线面积不低于省下达保护目标,初步形成 6 个自然保护区、 28个自然公园的自然保护地体系。耕地保有量和永久基本农田保护面积不少于省级下达任务,可以长期稳定利用的耕地总量不再减少。矿山安全生产得到有力保障,重点矿区矿山生态修复大力推进,力争全州符合条件的大中型应建矿山 95%以上达到绿色矿山建设标准。地质灾害综合防治体系基本建成,地质灾害防治水平明显提高。全面完成全州八县市地质灾害自然风险普查,全州八县市及重要集镇地质灾害调查评价、地质灾害隐患点及重点区域监测预警实现全覆盖,力争提前 3 小时发布地质灾害预警信息,全州因地质灾害造成的群死群伤 “零发生”;重大工程、居民聚集 区及重大隐患点综合治理实现全覆盖,消除重大地质灾害隐患 200处以上,实现技术支撑及防灾减灾信息化全覆盖。

( 三 ) 资源利用水平不断提升。 自然资源市场化配置机制建

立健全,集约、绿色、低碳、循环的资源利用模式和管控机制基本建立,推动绿色发展的资源利用方式基本形成。全面实行工业用地 “标准地”出让,大力推广 “五证同发”〔4〕,真正实现 “交地即交证,拿地即可开工”。严格土地利用标准审查,积极推行集体经营性建设用地入市助力乡村振兴,大力消化处置存量建设用地,盘活低效闲置用地,新增建设用地量与 “十三五”相比下降 10%。 建设用地亩均 GDP 总增长率达到 44.3%,亩均 GDP 绝对值规模达到13.0 万元/亩,开发区综合容积率达到 1.8 以上、2.0 以上工业用地容积率达到 20%以上,土地资源利用效率大力提升。矿产资源节约和综合利用不断提升,矿山总数减至 307 家,大中型矿山比例力争达到 25%以上,逐步形成以大型矿业集团为主体、大中小型矿山协调发展的矿产开发新格局。水资源利用效率稳步提升,单位GDP 用水下降率不低于 15%,总用水量控制在 6.865 亿立方米,水资源配置进一步优化。森林资源节约集约利用体系和循环利用模式不断完善。

( 四 ) 统一治理体系基本建成。 可持续的空间治理数字化支 撑体系基本建成,国土空间基础信息平台不断完善,核心数据归集率达到 95%以上,各类综合应用场景不断拓展深化。现代测绘技术与信息化体系不断完善,测绘地理信息产业市场持续培育壮大。自然资源法治建设取得重大进展, 以国土空间规划为基础、 以统一用途管制为手段的自然资源开发保护制度全面形成。 自然资源资产管理体系更加完备,全要素自然资源统一调查监测和重点区

域自然资源统一确权登记工作基本完成,全民所有自然资源资产统一权益管理制度体系更加完善,“两山”转化通道进一步拓宽。依法行政和执法监管体系更加完善, 自然资源领域违法违规行为得到有效遏制。 营商环境全面优化,审批事项应减尽减,审批时限进一步压缩,审批效率大幅提升。

表 1  恩施州自然资源利用和保护“十四五”规划主要指标

序号

主要指标

2020 年

2025 年

单位

属性

1

国土开发强度

3.38

省下达指标

%

预期性

2

城乡建设用地规模

665.09

省下达额度

平方公里

约束性

3

新增建设用地规模

——

省下达额度

万亩

预期性

4

用水总量

4.025

6.865

亿立方米

约束性

5

生态保护红线面积

9938.597

省下达指标

平方公里

约束性

6

耕地保有量

544

省下达任务

万亩

约束性

7

永久基本农田面积

439.13

省下达任务

万亩

约束性

8

森林覆盖率

70.14

省下达目标

%

约束性

9

森林蓄积量

1.31

1.48

亿立方米

约束性

10

建设用地亩均 GDP

绝对值

9.01

13.0

万元/亩

约束性

总增长率

——

44.3

%

约束性

11

单位 GDP 用水量下降

36.1 立方米/万元

15

%

约束性

第三章   完善国土空间布局和支撑体系

一、融入“宜荆荆恩”城市群一体化发展

全方位融入 “宜荆荆恩”城市群一体化发展,充分发挥区域自然资源优势,依托恩施大峡谷、利川腾龙洞等知名景区,组建旅游产业联盟。积极推进精细化工、生态特色农业、生物医药、装备制造等重点产业协同联动发展。全力推进沪渝蓉高铁、郑万高铁、宜来高速、 巴张高速、三峡翻坝高速西延线等跨区域重大交通项目,加快城市群内基础设施互联互通,打造 “ 一小时交通圈”。推进山水林田湖草系统修复示范工程,建立大气污染防治和流域生态环境联防联控机制,推进流域横向生态补偿机制全覆盖,打造长江经济带绿色发展先行区。

二、优化国土空间开发保护格局

( 一 ) 落实主体功能分区。根据《湖北省国土空间规划 ( 2021—2035 年 )》, 以乡镇行政区为基本单元,优化调整主体功能区名录,落实城市化发展区、农产品主产区、重点生态功能区三大主体功能区定位,细化确定水资源过度利用区、战略性矿产资源保障区、 自然遗产与历史文化遗产保护区等开发保护重点区域或特定功能区,形成 “3+N”主体功能分区体系。分类落实正面和负面准入清单,落实差异化的主体功能区政策,促进主体功能区战略和制度精准落地。

(二) 优化城镇发展格局。

1.优化城镇空间格局。按照 “ 一核支撑、两翼并进、全域协  同”区域发展布局,推动形成以州城为核心,东西 “两翼”协同,多个重点城镇为节点的城镇空间格局。其中恩施市、恩施高新区、宣恩县形成城镇集约高效发展示范区,建设成为特色型区域中心城市和链接武汉城市圈与成渝地区双城经济圈的重要节点城市,对外融入湖北省 “ 一主两翼”的城镇发展大格局;对内实行 “强州城”战略, 以带状集聚、组团发展模式,构建 “ 一带两翼三组  团”〔5〕城市空间格局。以建设高铁航空枢纽为依托,加快推动州城、恩施高新区向南延伸,宣恩县向北对接,聚点成面、联合发展,实现功能互补、交通互联、设施共建、服务共享,合力打造州域经济发展内核,扩大对州域经济的集聚和辐射作用。“两翼”即“建巴鹤”东翼和 “利咸来”西翼, 以野三关镇为支点,提升区域枢纽功能,强化辐射带动作用,推动 “东翼”率先融入 “宜荆荆恩”城市群;支持 “西翼”依托资源优势和产业优势,积极对接渝东南、渝东北城市群,推动城市群间产业协调合作、生态环境共保共治、 区域交通高效便捷、基础设施共建共享,加快形成一体化发展格局。

支持培育发展基础好、交通条件优、带动能力强的重点城镇和特色小镇,构成多个发展节点,推进一个中心、多层级、多节点的城镇体系建设。着力优化城镇建设用地结构和布局,科学划定城镇开发边界,合理确定城镇空间规模上限,优化布局集中建设区、弹性发展区、特别用途区,优先盘活存量建设用地,提升

县城和部分发达镇的人 口、产业、功能、要素承载能力,促进人、 城、产、交通一体化发展。

2.加快构建大交通体系。大力推进沪渝蓉高铁 ( 沿江高铁)、安来高速、沪渝高速、宜来高速、宣咸高速、利咸高速、 巴张高速等高铁通道、高速公路、干线及货运铁路及国省干线公路网建设,打造 “七干两支”〔6〕铁路网、“三纵四横多联”〔7〕高速公路网、“六纵五横”〔8〕国省干线公路网。加快恩施机场迁建,完善以市场 为主导的通用机场建设,推进“两江三河五港口”〔9〕建设,构建全 州大交通格局,增强全州内外便捷交通联系,促进州域旅游业、现代服务业与周边区域协调发展,从而带动周边城镇的高质量发展,提高县市在跨界地区的影响力,建立多方向全方位的开放格局。

3.完善基础设施建设。加快完善水利、能源、环卫、信息通信、综合防灾等基础设施的配套。规划新建姚家平水利枢纽工程、纳水溪水库及其他小型水库和抗旱应急水源;加强对供水水源的保护,对供水水厂进行提档升级;完善污水处理设施建设,提升污水处理能力; 以 500 千伏建始变电站、恩施变电站为中心,形成南北两片电网布局;加强州域燃气管网及设施建设,提升供气能力;建成恩施、利川、来凤等 3 个垃圾焚烧发电站和鹤峰水泥窑综合利用项目,提升全州垃圾处理能力;实施“新基建+”行动, 扩容四条长途局间线路,新增国家级 DC 数据中心,推进全州 5G 移动一张网建设。完善重大防灾设施布局及应急机制,加强防洪、

抗震、人防、地质灾害预防和消防等五大方面体系建设,落实应急避险场所和城市防洪排涝系统的用地保障,加速推进韧性城市建设。

4.提升城镇功能品质。 围绕推进以县城为重要载体的新型城镇化,加强县市及重点城镇开发边界内自然景观格局保护,结合国土空间规划,优化调整山体保护区域,加强受损山体生态修复,锚固绿色空间底线。推进城市公园、社区公园、城市绿道建设,实现城乡绿地连接贯通,形成分布均衡的公园体系。加强城市风貌管控,开展城区重点区域城市设计,落实民族建筑风貌、城市天际线、 山地城市等规划设计要求。补齐城市基础设施短板,优先发展城市公共交通,合理规划建设人行过街通道、智能化停车场、充电桩和地下综合管廊,逐步解决交通拥堵、停车难、行人过街安全等问题。完善和提升城市功能,加强 15 分钟社区生活圈内社区服务中心、社区医院、幼儿园、老年人日间照料中心等生活服务设施配套建设,增加公共活动空间。实施城市更新行动,全面梳理州城及县市老旧小区和棚户区,合理编制城镇老旧小区改造规划,稳步推进城区老旧小区改造,打造宜居、宜养的新型社区。

( 三 ) 优化村庄布局。全面完成村庄分类布局,重点推进生存条件或生态质量较差、 自然灾害易发、村庄 “空心化”和人 口外流严重或因重大建设项目落地等类型村庄的搬迁撤并工作。其他类型村庄根据村庄的禀赋特点,注重保护村庄的山水格局、 田

园风光、空间形态和传统建筑,注重村庄历史建筑的保护和传统文化的传承,构建覆盖城乡普惠共享、公平持续的基本公共服务体系,提升农村公共服务水平。按照集聚发展类、农耕传承类、特色保护类、城郊融合类、搬迁撤并类村庄的定位差异,高水平编制村庄规划。近期重点推进 269 个乡村振兴示范村规划编制工作。到 2025 年,有条件、有需求的村庄实现村庄规划应编尽编。

(四 ) 优化生态保护整体布局。推进各类自然保护地整合归并优化工作,全州形成 6 个自然保护区、22 个森林自然公园、3个地质自然公园、3 个湿地自然公园的自然保护地体系。全州以山水相依的自然地形地貌特征为基础, 以齐岳山、巫山、七姊妹山等重要山脉为生态保护屏障, 以长江、清江两大水系和忠建河、溇水、野三河、酉水、沿渡河、唐崖河、郁江、马水河等重要河流及其支流为纽带, 串联武陵山生物多样性与水土保持生态功能区、三峡库区水土保持生态功能区,构建 “两江两区三屏障”的生态保护格局。

( 五 ) 优化生态修复分区与空间布局。统筹考虑山水林田湖草生态系统特征及问题,结合 “两江两区三屏障”的生态保护格局,系统性确定生态修复分区与空间布局。全州分为巫山水土保持与生物多样性保护修复区、三峡巴东库区水土流失防治区、清江中游水土流失防治与生物多样性保护修复区、郁江——唐崖河水土流失防治与生物多样性修复区、清江上游水源涵养与生物多样性保护修复区、野三河—— 清江中游石漠化综合治理区、酉水

上游石漠化综合治理区、低坝谷地人居环境提升与河湖湿地重点治理区、酉水河水土保持与生物多样性保护修复区、溇水河水土保持与生物多样性保护修复区。

( 六 ) 优化耕地保护布局。推动形成与主体功能区相配套的耕地保护布局。城市优化发展区要协调耕地保护与城镇建设的矛盾冲突,健全城乡建设用地增减挂钩、全域国土综合整治等优化耕地和永久基本农田布局的机制;农产品主产区注重对稳定优质耕地实现严格保护和用途管制;生态功能区按照 “宜耕则耕、宜林则林”的原则进行耕地优化调整。

( 七 ) 优化矿产资源勘查开发保护布局。评估资源环境承载能力,落实鄂西页岩气勘探开发综合示范区建设,重点进行页岩气和中深层地热勘查。着力推进小龙潭矿区地热资源开发和其他地区地热勘查。将鹤峰县确定为磷矿储备区,加强磷矿资源保护。

三、推进国土空间规划体系建设

( 一 ) 全面编制完成 “三级三类”国土空间规划。高质量编 制完成州、县、 乡三级国土空间总体规划;在自然资源资产保护利用、国土空间生态修复、地质灾害防治、矿产资源、基础测绘等领域落实国土空间规划相关要求,进一步编制专项规划;全面启动详细规划编制工作,实现县市、 乡镇国土空间详细规划全覆盖,“多规合一”实用性村庄规划应编尽编。

表 2   “十四五”国土空间规划编制重点项目

规划类型

项目名称

总体规划

恩施州国土空间总体规划

县市级国土空间总体规划

乡镇级国土空间总体规划

详细规划

城镇开发边界内控制性详细规划

村庄规划

专项规划

恩施州生态修复专项规划

恩施州 “十四五”矿产资源总体规划

恩施州 “十四五”地质灾害防治规划

(二) 逐步构建国土空间规划 “四体系”。构建统一的规划编 制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。按照省自然资源厅制定的市州、县及乡镇国土空间规划编制审批办法,建立州、县两级规划审批备案和专项规划共同编制制度。建立和完善州、县市级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。有序推进国土空间规划地方法规建设,做好过渡时期的政策法规衔接工作。 落实和细化规划用地分类标准、市县规划编制技术指南、“三区三线”划定技术规程、村庄规划编制技术规范等。

( 三 ) 建立完善国土空间规划实施机制。贯彻落实 “ 一年一体检、五年一评估”的常态化实施监督机制。建立 “多规合一”业务协同平台,统筹国土空间规划总体布局和发展规划、各类专项规划空间利用,推进各类规划统筹衔接、成果共享。建立国土

空间规划年度项目库,从源头上确保项目策划符合国土空间规划管控要求。建立国土空间规划执法督察体系,完善国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。

四、加强国土空间用途管制

以国土空间规划为依据, 以全域国土空间与全要素自然资源为管制对象,衔接开发利用和保护修复,形成以 “计划管理、空间准入、用途转用审批和许可、监测评估”为主要脉络的全生命周期的用途管制管理体系,推动精细化管理和全流程管理。

( 一 ) 建立健全全要素计划管理制度。探索将 “土地利用年 度计划”升级为“自然资源保护与利用年度计划”,将自然生态要素纳入计划管理,设定山水林田湖草等重要生态资源的保护目标以及国土空间综合整治年度目标,通过年度计划强化对国土空间的开发强度、保护状况、修复任务等全方位的调控。

( 二 ) 建立差异化的空间准入规则。针对生态、农业和城镇三类空间的不同特点,依据国土空间分区管控要求,制定 “刚性”与 “弹性”相结合的空间准入规则。

1.生态空间严格控制人为活动。 生态保护红线内, 自然保护 地核心保护区原则上禁止人为活动;  自然保护地核心保护区外,在符合现行法律法规的前提下,除国家重大项目和符合保护地规划的项目外,仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动,严禁开展与其主导功能定位不相符合的开发利用活动。 一般生态空间在生态保护红线内允许的活动基础上,应当允许 “乡村服务设

施、景观公园、市政公用设施”等对生态功能影响较小的人为活动进入。

2.农业空间严格限制非农建设活动。基本农田保护区内仅允许确实难以避让永久基本农田的国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目和国土综合整治项目 占用。农业农村发展区是落实乡村振兴战略的重要载体,允许农村基础设施、休闲农业,以及农村新产业新业态等活动进入,为推动乡村振兴预留弹性空间。

3.城镇空间探索建立 “正负面清单”相结合的准入制度。结合城镇功能布局,提出功能引导的鼓励措施,引导城镇内部结构优化,推动城镇功能和品质提升,实现高质量发展。

( 三 ) 建立全流程的用途转用审批和许可制度。

1.落实国家、省自然资源全要素用途转用和许可制度。探索生态、农业空间耕地向林地、园地、水域等非建设用地转换条件,防止耕地 “非粮化”。探索林地、河湖、湿地等非建设用地 “只征不转”的用地审批机制,为 “大旅游”项目落地实施提供政策支持。

2.加强与林业、水利等相关部门衔接。 以农用地转用审批为基础,整合林地占用、草地占用、水域湿地占用等审核审批制度,探索建立统一的各类自然资源用途转用审核审批规则,提高行政审批效率。

3.完善建设用地审查报批制度改革。承接省政府拟下放的用

地审批权限,谋划州级审批权下放至县市工作。建立健全建设用地州级内部审批制度及方式,进一步统一审查模板,推动审批流程再造。

( 四 ) 构建全域全要素的监管体系。对接省级用途监制监管系统,依托州级国土空间基础信息平台,建设州级用途管制综合监管平台,建立用地审批 “双随机、一公开”监督制度。开展生态保护红线、永久基本农田保护区、城镇开发边界等重点区域监测,将对各类自然资源要素的总量质量变化、评估年度计划、空间准入、转用审批和许可制度执行情况等纳入土地管理水平综合评估。加强对耕地 “非粮化”、污染土壤、设施农用地、城乡建设用地增减挂钩项目复垦情况的监管力度,提高源头管控力度。

五、优化资源要素配置方式

( 一 ) 实行资源要素差异化配置。 完善城镇建设用地增加规 模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策,结合国土空间规划定位,合理安排各县市新增建设用地规模,推动资源要素向州城和重点城镇集聚。全州建设用地向州城倾斜,州城用地向产业倾斜,产业用地向工业倾斜。县城空间发展需求以盘活存量建设用地为主,重点引导农村产业在县域统筹布局,保障各县市开发区建设;合理提高基础设施、公共服务设施及其他公益性用地比例,补齐县城城镇化短板。县市、乡镇国土空间规划安排不少于 10%的建设用地指标,土地利用年度计划中安排不低于 5%的新增建设用地指标,重点保障乡村重点产业和基础设施项目,满足农村农民住宅

建设合理用地需求。

( 二 ) 实施资源要素跨区域统筹机制。充分利用城乡建设用地增减挂钩节余指标省域内调剂政策,继续做好武汉对口帮扶衔接工作,稳妥推进增减挂钩项目立项和验收工作,有序推进八县市指标交易,做好贫困地区脱贫摘帽后的巩固工作。探索建立全州建设用地增减挂钩指标交易机制,增强优势地区经济和人口承载能力。

( 三 ) 实施建设项目分级保障机制。 统筹新增年度计划、增 存挂钩配置计划及增减挂钩指标,针对不同类别的建设项目实行分级保障。纳入国家、省级重点项目清单的单独选址项目由国家保障,批次用地的省级重点项目省级保障,其他项目市州保障,重点保障农村一二三产业融合发展以及文旅项目、先进制造业、互联网+、创新产业、跨界综合产业等新产业新业态用地,实现恩施绿色高质量发展用地应保尽保。

( 四 ) 实施重大项目用地保障机制。持续发挥 “店小二”用 地保障协调机制 “助推器”和 “项目导游”跟踪服务作用,积极对接发改、交通、水利、经信、文旅及农业农村等部门的 “十四五”规划, 以及 “大交通、大旅游、大产业”实施建设项目库,对所有重大项目及重点基础设施建设项目按照实施时间及用地需求进行综合排序,优先保障近期迫切实施的重点项目,对于后期实施的重点项目或储备项目,通过存量建设用地挖潜保障用地需求。

六、大力实施全域国土综合整治

依据国土空间规划,充分衔接生态修复、农业、林业、旅游、产业等专项规划,统筹协调落实各类空间需求,编制全域国土综合整治规划。全面总结利川市东城、宣恩县椒园全域国土综合整治国家级试点经验,指导恩施高新区、各县市积极谋划全域国土综合整治项目,争取尽早纳入省级全域国土综合整治项目储备库。以乡镇为基本实施单元,统筹农用地整治、低效建设用地整治和生态保护修复,统筹开展高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦等国土综合治理。“十四五”期间,争取开展14 个全域国土综合整治项目,打造 40 个全域国土综合整治示范村。

第四章   加强自然资源保护与修复

一、严格落实耕地保护责任

( 一 ) 完善耕地保护共同责任机制。严格落实耕地保护责任, 确保全州耕地保有量和永久基本农田保护面积不低于省级下达的考核目标。建立健全 “党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的耕地保护共同责任机制。逐步建立耕地保护县市、乡镇、村三级 “田长制”,保护管辖范围内的耕地和永久基本 农田。强化耕地保护责任目标考核,将遏制耕地 “非农化”“非粮 化”、卫片执法检查、土地例行督察整改等工作纳入县市党政领导班子耕地保护考核指标, 以年度为周期对耕地数量变化、质量变化、制度建设等指标进行考核。建立适应全州经济社会发展水平的耕地保护激励约束机制,按照 “谁保护、谁受益”的原则对保护耕地突出地给予激励,充分调动基层组织和个人保护耕地的主动性。建立健全 “增违挂钩”机制,将土地卫片执法、耕地卫片监督等情况与新增建设用地、耕地占补平衡等指标的分配、核定相挂钩。多渠道、多形式加强耕地保护宣传教育,加大对耕地“非农化”“非粮化”和农村乱占耕地建房行为的曝光力度和执法力度,提升公众耕地保护意识,营造浓厚的耕地保护社会氛围。

(二 ) 加强耕地保护和用途管控。加强耕地数量、质量、生态 “三位一体”保护,对难以长期稳定利用的耕地有序退耕与即

可恢复属性的其他农用地恢复为耕地同步考虑, 以保证耕地数量稳定、质量提升。严格控制非农建设占用耕地和永久基本农田,严禁将永久基本农田转为林地、草地、 园地等其他农用地及农业设施建设用地,严格管控一般耕地转为其他农用地。探索建立耕地转为其他农用地及农业设施建设用地年度 “进出平衡”制度,除国家安排的生态退耕、 自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外,耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的,应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式,优先在县域范围内补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

( 三 ) 严格落实耕地占补平衡制度。根据 “十四五”经济社 会发展规划和国土空间规划,预测全州 “十四五”期间需补充耕地规模,实行以县市自行平衡为主、州 内调剂为辅的方式落实补充耕地任务。根据土地整治新增耕地平均成本和占用耕地类型、质量状况等,科学制定差别化的耕地开垦费标准,运用经济手段调节占用耕地成本,引导建设项目不占或尽可能少占耕地。继续发挥州级指标库的调控管理作用,充实新增耕地 “数量、水田、产能”三类指标储备库,按照 “占优补优、 占水田补水田”要求,实行分类管理和核销使用,确保可以长期稳定利用的耕地总量不再减少。探索建立补充耕地指标州内交易制度,破解耕地后备资源或补充耕地能力严重不足的地区由于实施重大建设项目 占用耕地,新开垦耕地不足以补充所占耕地,造成补充耕地缺口的难题。

( 四 ) 科学合理开发利用耕地后备资源。统筹实施全域国土综合整治、耕地后备资源开发、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等工作,拓展补充耕地途径。新增耕地经核定后严格按照国家入库标准进行管理,落实补充耕地任务。

二、严格生态安全底线管控

( 一 ) 加强自然保护地体系建设。 完成自然保护地整合优化 和自然保护地勘界定标工作,健全自然保护地管理机构,完善管理和监督制度,提升自然生态空间承载力,初步建成以自然保护区为主体的自然保护地体系。 完善自然保护地共建共管机制,推进建立自然保护地管理机构与地方政府、相邻自然保护地协作机制。提升资源保护、科研监测、社区宣教、森林防火预警等水平,促进受损自然生态系统修复,保护生态系统的完整性、原真性,推进保护站点、巡护路网、监测监控、有害生物防治和疫源疫病防控等管理设施标准化建设。

( 二 ) 划定并严格生态保护红线管控。全面划定全州生态保护红线并完成勘界定标工作,细化落实到县市、 乡镇国土空间规划 “一张图”。建立健全生态保护红线管控机制,严格落实国家、省生态保护红线管控要求,严禁在生态保护红线内开展不符合主体功能定位的各类开发活动。定期开展生态保护红线内生态状况的监测评估,完善生态保护红线监管制度和执法督察机制,确保生态安全屏障更加牢固。

三、加强水资源保护

( 一 ) 深入推进长江大保护。贯彻落实 “共抓大保护,不搞 大开发”长江经济带发展战略,对长江采用 “分层+分段”管控方式,重点加强长江恩施州段岸线管控体系建设,建立产业负面清单,加强生产生活污染防控,严格控制新建水电站,积极推动水生态保护修复,合理优化岸线功能布局。持续抓好中央环保督察反馈问题、长江经济带生态环境警示片披露问题整改。深入开展长江经济带发展 “双十”工程和 “6+ 4”国土空间生态修复攻坚提升行动。开展巴东县长江三峡地区山水林田湖草生态修复工程,完成长江干支流两岸 10 公里范围内废弃露天矿山生态修复。

(二) 完善落实河库长制。推进河长制体系向小微水体延伸,建立联席会议、巡查、考核等制度,建立河湖治理管护长效机制。加强清江、唐崖河、忠建河等重点河流以及水布垭、洞坪、老渡口等水库的生态保护与治理。

( 三 ) 加强饮用水水源保护,补齐环境基础设施短板。持续深入开展集中式饮用水水源专项整治行动,全面排查、清理、整治集中式饮用水水源保护区内的各种污染源和各类非法建设项目。加快补齐生活污水收集和处理设施短板,推进污水处理厂建设及提标改造,加快县市城区污水收集管网特别是支线管网建设,全面推进县市老城区管网雨污分流制改造。

四、加强林草资源保护

全面推进林长制,对全州所有天然林和公益林实行严格保护。持续推进国家、省林草重点工程,加强 “未成林造林地抚育”,巩

固绿满荆楚行动、精准灭荒工程和长江两岸造林绿化行动成果,提高新造林保存率,实现全州范围内宜林荒山、无立木林地应绿尽绿。加强武陵山、三峡库区、 自然保护地、湿地等重要生态区域森林、湿地及生物多样性保护,稳定自然生态系统。加强各县市城区环城森林、绿道、道路水系林带建设,提升森林和湿地生态系统适应气候变化能力。严格执行《恩施州山体保护条例》《恩施州山体保护条例实施细则》,加强城市开发边界内保护山体和山体周边建设行为管控。建立定期清查与年度监测相衔接、国家监测与地方调查相协调、抽样调查与区划调查相结合的监测制度,实现森林资源监测数字化、标准化、精准化。加强森林防火、林业有害生物防治和疫源疫病监测,实施重要林草生态工程,确保林草资源安全。“十四五”期间,全州森林覆盖率不低于省定目标,森林蓄积量达到 1.48 亿立方米。

五、推进“山水林田湖草”系统修复

( 一 ) 编制国土空间生态修复规划。按照保护优先、 自然恢 复为主的原则,统筹推进重点区域生态修复,科学编制生态修复专项规划。按照国土空间规划划定的生态、农业、城镇功能空间,分类确定生态修复的方式。

(二 ) 实施重点生态功能区修复。着重抓好长江三峡库区、清江流域、武陵山、齐岳山等重点生态功能区的生态保护和修复、水土流失及岩溶地区石漠化治理和湿地恢复,提升生态系统碳汇增量。积极与宜昌市共同谋划清江流域山水林田湖草生态保护修

复项目,建立长江中上游创新驱动绿色发展示范区,实现生态环境共建共治共享。积极争取储备中央生态修复资金项目,为重点区域核心生态问题修复提供资产保障。

( 三 ) 有序推进矿山生态修复工作。加快完成历史遗留矿山核查,建立完善历史遗留矿山生态修复治理项目库,统筹安排全州矿山生态修复进度,序时推进生态修复工程实施。 强化过程监管,充分运用已有矿山生态修复系统平台,动态监管矿山生态修复治理项目实施。加强源头管控,加大绿色矿山建设力度。

表 3  恩施州“十四五”生态修复重点工程

序号

项目名称

工  程  内  容

1

生态保护屏障建设工程

严格保护巫山、齐岳山、星斗山、七姊妹山、屏山、木林子等构成的三大生态屏障,巩固绿满荆楚行动、精准灭荒工程和长江两岸造林绿化行动成果,增强森林生态系统功能。积极开展水土流失和石漠化综合治理,推进裸露山体生态修复,提高新造林保存率。

2

主要生态廊道建设工程

加快推进长江、清江、忠建河、溇水、野三河、酉水、沿渡河、唐崖河、郁江、马水河等岸线治理和生态综合修复;加快推进重要河流两侧覆绿,建设沿江沿河水资源保护带、生态隔离带。

3

历史遗留矿山生态修复

加强历史遗留矿山生态修复,重点解决历史遗留露天矿山生态破坏问题,加强矿山开采边坡综合整治,进行地形重塑、生态植被重建,恢复矿区生态环境。

表 4 恩施州“十四五”重点生态修复任务计划表

项目类型

时  间  安  排

指标性质

备  注

2021

2022

2023

2024

2025

合计

矿山修复数量 (个)

690

137

101

12

14

954

预期性


山水林田湖草项目数量 (个)

2

预期性

根据项目申报审批情况确定

六、推进生态产品价值实现

通过自然资源确权登记工作,开展生态产品基础信息摸底调

查,形成生态产品目录清单。探索建立恩施州 GEP 核算体系,建设生态产品交易平台,探索将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩,发展生态农业、生态旅游、生态康养等产业,拓宽生态产品价值实现方式。在恩施市龙凤镇青堡村、建始县花坪镇村坊村开展生态产品价值实现试点,积极探索生态产品价值实现路径,逐步推广至全州,让绿水青山变成 “金山银山”。

七、构建地质灾害综合防治体系

( 一 ) 开展地质灾害调查评价。 以 日常 “查隐患、控风险、强应用”为工作重点,开展汛期隐患点排查、年度新增隐患点核查、隐患点阶段性全面核查、地质灾害风险调查评价、重点县城集镇调 (勘) 查及重点流域和密集线性工程廊道、易地扶贫搬迁安置点、旅游景区地质灾害详细调查等 8 项工作,掌握地质灾害动态变化,进行地质灾害风险评价,提出综合防治方案。

( 二 ) 强化地质灾害监测预警。深化 “四位一体、 网格化管

理”,以 “重预警、广覆盖、强手段”为工作重点,开展地质灾害气象风险预警、专业监测预警和 “群专结合”监测预警工作,分析地质灾害发展趋势,预测地质灾害发生区域,预报地质灾害发生时段,最大限度避免人员伤亡和财产损失。

(三 ) 加强地质灾害隐患治理。对险情等级为中型及以上、稳定性较差的 206 处地质灾害隐患点进行工程治理,确保隐患点

影响区人民生命财产安全,基本恢复工程治理区生态环境,有效提高土地利用价值。对 132 处地质灾害较为严重的灾害隐患点,结合精准扶贫、新农村建设、生态保护,实施搬迁避让。

( 四) 加强应急能力建设。 以 “建中心、强支撑、抓试点、重科技、广宣传”为工作重点,依托湖北省恩施地质环境监测保护站,加强州级及 8 个县级防治机构和技术支撑机构建设,并配置相应工作设备装备。在重大工程所在区域、人口聚集区等区域建立地质灾害风险管控体系,降低地质灾害风险。做好应急值守和险情处置,严格执行汛期 24 小时值班制度和灾情报送制度,及时上报有关情况。加强地质灾害科普宣传工作,充分利用“4 ·22” 地球日、“5 · 12”防灾减灾日等时间节点,普及地质灾害预防、  辨别、避险、自救等知识,宣传培训受威胁群众不少于 10 万人次、培训专业技术人员不少于 1000 人次。

( 五 ) 加强地质灾害防治信息化建设。建设地质灾害应急指挥中心,更新完善全州防治基础数据库,完善州级及 8 个县级地质灾害防治机构信息化基础设施建设,搭建联接应急、气象、交通、水利、旅游、教育、住建及民政等部门的数据交换通道。

表 5  恩施州“十四五”地质灾害综合防治工程任务表

序号

项目名称

工     程      内      容

时间安排

1

调查评价工程

排查:每年 3 次 (汛前、汛中、汛后) 地质灾害隐患排查 (覆盖率 100%);每年 1 次新增隐患点核查;每 3 年 1 次全州隐患点核查 (覆盖率 100%)。

2021—

2025 年

普查:对全州八县市开展 1:5 万地质灾害风险调查评价工作 (覆盖率 100%)。

2022 年

6 月前

详查:25 个集镇地质灾害调 (勘) 查;1:1 万地质灾害详细调查 (重点流域 254 幅、密集线性工程廊道 111 幅 );35 处易地扶贫搬迁安置点地质灾害详细调查;

7 处旅游景区地质灾害详细调查,面积 1211.1 平方公里。

2025 年

12 月前

2

监测预警工程

气象风险预警:在州城及八县市开展地质灾害气象风险预警。

专业监测预警:2 个重大隐患区遥感监测预警 (监测面积 10992 平方千米);重大隐患点专业监测预警(保护 47550 人,一级点 5 处、二级点 70 处、三级点 114 处)。

“群专结合”监测预警:覆盖 2461 处隐患点 (覆盖率 100%)。

2022 年

12 月前

3

治理

与搬迁

避让工程

工程治理:206 处地质灾害隐患点工程治理 (保护 43582 万人)。

搬迁避让:132 处地质灾害隐患点搬迁避让 (保护 3769 人)。

2025 年

12 月前

4

能力建设工程

基础防灾能力建设:1 州和 8 个县市防治机构建设;8 个县市防灾 “五化”能力建设试点。

技术支撑能力建设:1 州和 8 个山区丘陵县技术支撑机构建设。

科普宣传:宣传培训受威胁群众 10 万人次、技术人员 1000 人次。

2025 年

12 月前

5

信息化

工程

基础数据库建设:1 州、8 个县级基础数据库;地质灾害防治全要素信息 “一张图”。

信息化基础设施建设:1 州、8 个县级地质灾害防治机构信息化基础设施建设;

1 州、8 个山区丘陵县技术支撑机构信息化基础设施建设。

2022 年

12 月前

6

三峡库区

斜坡劣化

带防治专

项工程

斜坡劣化带调 (勘) 查:调查区 300 平方千米,勘查区 40 平方千米。

监测预警:升级 19 个已有专业监测预警点 ( 一级点 3 个、二级点 16 个);新 建 10 个专业监测预警点 (二级点 10 个)。

综合治理:15 处斜坡劣化带地质灾害隐患应急工程治理;已建工程维护 52 处。

2025 年

12 月前

第五章   促进资源节约集约高效利用

一、集约节约高效利用土地

( 一 ) 全面实施 “亩产论英雄”工程。建立健全 “亩产论英雄”综合评价机制,突出亩产导向, 以建设用地亩均 GDP 为重点考核指标,组织开展综合评价。在规划设计、用地审批、土地供应等环节,严格执行各类土地使用标准、控制指标。严格实施建设项目节地评价,提升工业用地经济密度和产出水平。到 2025 年,全州建设用地亩均 GDP 达到 13 万元/亩,总增长率达到 44.3%。各类开发区内综合容积率提高 10%,新供工业项目中容积率 2.0 以上的占比不低于 20%。

(二 ) 深化存量土地内涵挖潜。加快编制低效用地再开发专项规划和地块“标图建库”,编制建设用地“招商地图”并实行“云供地”。加快批而未供土地和闲置土地消化处置,通过“地等项目”“存量优用”等方式促进用地结构优化。 完善农村存量建设用地盘活利用政策,实行负面清单管理。

(三 ) 开展提升开发区土地节约集约利用水平三年行动。全面清理开发区存量建设用地,2023 年实现 2020 年 12 月底前产生的批而未供和闲置土地消化处置率超过 70%。严格执行用地标准,积极实施工业用地 “增容 2.0”工程,到 2025 年达到 20%以上,开发区综合容积率达到 1.8 以上。优化工业用地供应方式,强化

全流程监管,强化考核,激励开发区集约节约用地。

( 四 ) 加强土地市场建设。建立健全城乡统一建设用地市场, 严格执行州城年度土地储备出让计划,完善年度计划审批及批后监管机制,加强土地前期开发,严格实行 “净地”供应。加强土地一级市场调控,规范建设用地二级市场,健全完善市场规则,规范市场秩序,狠抓服务与监管,构建交易平台,建设产权明晰、 市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。积极探索集体经营性建设用地入市的模式和程序,完善市场交易规则和服务监管制度,积极推进集体经营性建设用地入市。优化产业用地供应方式,深入推进工业用地 “标准地”出让改革,全面推广和提升 “五证同发”。积极推行弹性出让、长期租赁、先租后让、租让结合等方式取得工业用地,探索增加混合产业用地供给, 推动建立不同产业用地类型合理转换机制,逐步建立由市场发挥决定作用的用途结构管理机制。

二、提高矿产资源开发利用水平

( 一 ) 推进战略性矿产和优势矿产勘查。大力推进鄂西页岩气勘探开发综合示范区建设, 以利川、建始、咸丰、来凤等县市为重点,统筹推进全州页岩气资源调查评价、矿权出让、勘探开发工作。开展恩施州地热资源潜力勘查与选区评价,查明工作区地热储量,并对其开采技术、经济条件和环境影响进行评价。 因地制宜,有序开展地热能供暖、理疗等多种形式的综合利用。重点推动恩施、利川、咸丰地热综合开发利用工程和地热勘查开发

利用工程。进一步加强饰面石材、硒、方解石等地方优势矿种勘查开发,到 “十四五”期末力争取得新突破。

(二) 加强矿产资源开发调控。

1.合理调控优势矿产开采总量。根据国家、省产业政策和恩施州矿产资源开发利用实际,对 5 类矿产实行总量调控,分别为: 菊花石、百鹤玉等省规定实行保护性开采的特定矿种;煤、磷、石膏等产能过剩矿种;铁等省内紧缺矿种;饰面石材、硒、高岭土、方解石等地方优势矿种;负责发证的第三类矿产资源及小型非金属矿产。

表 6  恩施州“十四五”保护性、优势及紧缺矿产总量控制指标表

矿  种

单  位

2020 年

2025 年

指标类型

产量

矿权数(个)

开采总量

矿权数

(个)

煤矿

矿石万吨

8.1

38

到期不延续,有序退出

预期性

砖瓦用、建筑用石料

矿石万吨(标矿 )

1083.91

181

5250

112

约束性

磷矿

矿石万吨

0

2

依据政策而定

依据政策而定

2.提高矿业集中度和规模效益。 强化勘查开采准入条件,进一步压减小型矿山数量,控制建筑石料矿山数量,逐步壮大天然气 ( 页岩气)、地热、矿泉水、饰面石材、高岭土、耐火黏土等矿产产业,到 2025 年矿山总数控制在 307 家 (省规划下达指标 ),大中型矿山比例力争达到 25%以上,逐步形成以大型矿业集团为主

体、大中小型矿山协调发展的全州矿产资源勘查、开发和保护新格局。

3.优化调整矿产资源供给结构。加强矿产资源供需形势分析和市场监测,合理制定矿山最低开采规模,延长矿山最低服务年限,培育和发展有市场竞争力的矿业企业,延伸产业链,提升矿产品附加值。

( 三 ) 加强矿产资源集约节约利用。建立矿产资源开发利用水平调查评估制度,健全重要矿种最低 “三率”〔10〕指标体系,定期调查矿产资源开发利用现状,科学评价开发利用水平。鼓励对开采中产生的可利用建筑石料矿石废渣、尾矿等开展综合利用。新建建筑石料矿山按照矿区资源禀赋情况,对伴生和共生矿产资源一并进行综合评价,着重加强综合利用。支持重大工程建设项目直接利用征地红线范围内可供利用的建筑石料。加快推进绿色矿山建设,大中型矿山严格执行自然资源部绿色矿山建设评价体系指标,小型矿山执行省级小型矿山绿色矿山评价标准,到 2025年底恩施州符合条件的应建大中型矿山达到绿色矿山建设标准的比例达到 95%。

表 7  恩施州“十四五”矿产资源勘查开发工程

序号

项目名称

工   程    内    容

1

基础性地质调查

落实涉及恩施州的省规划基础性地质调查重点项目 2 个,总面积 1797 平方千米,分别为:

湖北 1:5 万大水井、沐抚幅区调;湖北 1:5 万龙驹坝、白土坝、磨刀 溪、柏杨坝幅区调。

2

公益性地质调查

以新能源、紧缺和战略性新兴产业矿产为主,开展重要成矿区带矿产远景调查和重点找矿靶区矿产资源调查评价,新发现和查明一批矿产地。

固体矿产资源调查评价:面积共计 3159 平方千米, 即湖北省恩施州咸丰一带锂多金属矿调查评价和湖北省宜昌市秭归磨坪沿渡河一带锂多金属矿调查评价。

落实省规划清洁能源矿产调查评价与勘查项目 2 个,总面积 2428 平方千米,即湖北省宣恩东——鹤峰西缘二叠系页岩气远景区调查评价和湖北省鄂西湾潭背斜及周缘地区页岩气重点远景区地质调查。

三、推进水资源科学高效利用

按照 “节水优先”的原则,强化水资源承载能力刚性约束,严格执行水资源消耗总量和强度双控,强化工业、生活、农业等重点领域节水。到 2025 年,全州用水总量控制在 6.865 亿立方米以内,万元工业增加值用水量、万元国内生产总值用水量较2020 年均降低 15%。加大农业节水工程建设,提高农业灌溉用水效率。深入开展工业节水,大力发展工业循环用水、 串联用水和回用水系统,提高重复用水利用率;加强用水大户监督管理,建立重点监控用水单位名录,加强计划用水管理和考核。加强生活和服务业节水,鼓励非常规水源利用,推进海绵城市建设,加大城镇供水管网改造和污水处理设施建设力度。

四、推进林草资源可持续利用

利用恩施州森林资源优势,转变以往的采伐方式,向生态化、立体化发展,加快发展特色经济林,注重木本中药材培育,鼓励发展林药、林蜂、林果、林花、林草、林菜等 “林+N”经济模式。 大力发展森林旅游、避暑康养、森林体验等绿色产业,重点打造咸丰县坪坝营国家森林公园和鹤峰县走马镇、利川市谋道镇苏马荡森林康养基地试点等一批森林生态旅游示范景区。制定避暑康养产业规划和管理办法,推动避暑康养产业有序发展。探索 “生态银行”模式,搭建生态资源资产运营管理平台,整合全域碎片化森林资源,走规模化、集约化发展之路。

第六章   推进自然资源信息化建设

一、推进大数据治理体系建设

按照《湖北省自然资源信息化建设总体实施方案( 2020—2025年 )》,围绕数字政府建设目标和自然资源 “两统一”职责的工作任务,统筹 “ 一网通办”各项工作,全力打造自然资源大数据治理体系。

( 一 ) 建立三维立体自然资源时空 “一张图”。开展恩施州自然资源规划系统数据治理,对照部、省相关标准,整合集成规范土地、地质、矿产、测绘等各类自然资源数据,通过恩施州自然资源规划数据中台,打通各业务系统数据库体系,纵向上实现与部、省、县市等相关机构协同,横向上实现与农业农村、水利、生态环境、发改、住建、交通运输等部门共享,对外实现为企业、社会公众等提供自然资源数据服务。

( 二 ) 继续推进国土空间基础信息平台建设。基于 “自然资 源云”总体思路, 以自然资源、测绘地理等各类数据为基础,聚合集成政府和社会各类国土空间相关数据,打造自然资源 “ 一张图”的升级版,形成数据更全面、应用更广泛、共享更顺畅的国土空间基础信息平台,为各类与国土空间相关的规划、管理、决策、服务提供有力的信息支撑,有效提升国土空间治理能力的现代化水平。

( 三 ) 构建土地全生命周期一码管理应用。基于土地管理业务全生命周期,构建 “土地码”管理应用。 以土地码重构业务协同、数据共享方式,构建从项目生成、审批、验收、登记到监管全生命周期的多部门协同服务应用,实现平台共用、数据共享、业务协同、服务联动,推进企业“最多跑一次”,打造在线、透明、高效、廉洁审批业务模式。

二、加强科技创新应用

探索大数据、云计算、分布式存储、人工智能、 区块链等高新技术的深度应用,为规划资源治理现代化提供信息化、智能化技术支撑。积极争取省级地质环境修复技术创新中心落户恩施,结合恩施地质灾害防治加强科研项目和成果储备,提高科技供给质量。加强与高校和科研院所协同合作,探索建管用统筹、产学研联动、科研与应用相结合的科技创新发展新机制,持续提升规划资源领域科技创新和应用能力。

三、推进基础测绘服务体系建设

( 一 ) 构建 “现代测绘”的基准体系。将现有恩施州全球导 航卫星连续运行参考站服务系统,升级为兼容北斗导航卫星的多星综合服务系统。 以工程项目为主导,实施区域高程与平面控制网加密、维护与检测工作。建立覆盖全州统一、动态、连续的现代测绘基准,满足全州经济社会发展需要。

( 二 ) 构建 “二三维一体”的产品体系。 以 “三维高精、立体覆盖”为导向,综合运用 “星空地”数据获取技术,形成具备

全天候、全天时、全覆盖的数据获取与更新能力,实现基础地理信息资源由二维向三维、 由陆地向水域、 由地上向地下、 由空间到空间属性一体的全方位二三维一体化覆盖,增强基础地理信息资源的战略储备和保障能力。

( 三 ) 构建 “一库多能”的服务体系。 以 “时空一体、一库多能”为向导, 以构建实体化、一体化的新型地理实体时空数据库为目标,完成恩施州基础地理信息数据库升级改造,建立恩施州基础测绘 “数据中台”,为全社会提供一站式的数据、地图、平台和软件等多种类型的测绘地理信息成果服务,提高测绘成果应用的广度深度,提升社会化应用水平。

( 四 ) 构建 “多测合一”的组织体系。 以 “州县联动,共享更新”为向导,利用恩施州基础测绘 “数据中台”,以 1:500 和 1:1000 地形图和宗地图为底版数据,通过工程建设项目竣工验收、 农村房屋登记、遥感影像监测等多种数据更新手段,建立全州各县市在一套底版数据基础上的资料获取、成果汇交、动态更新和共享应用的 “多测合一”工作机制。

( 五 ) 构建 “持续更新”的数据更新体系。 以基础测绘成果为基底,优化升级全州基础地理信息数据库,推进基础地理信息数据库持续更新,确保基础地理信息的准确性、现势性。逐步实现传统单一 比例尺数据库向实体化、一体化时空数据库转变,满足全州自然资源管理及社会信息化发展对精细化测绘成果的需 求。

表8  恩施州“十四五”测绘地理信息融合服务重大工程

序号

项目名称

工   程    内    容

1

测绘基础控制网改造工程

升级加密现有恩施州全球导航卫星连续运行参考站服务系统 ( GNSS )为兼容我国北斗导航卫星的多星综合服务系统;  以工程项目为主导,实 施区域 D 级 GNSS 网、 四等水准网的加密、维护与检测工作,逐步建立全 州统一的基础控制网;实施似大地水准面精化项目,逐步提高高程测量精度;在国家 2000 基础上建立恩施 2000 基准,完成时空数据坐标统一。

2

实景三维恩施建设工程

在恩施市中心城区范围开展分辨率优于 0.03 米的倾斜摄影实景三维模型建设;其他 7 个县市城镇开发边界内,逐步开展分辨率优于 0.05 米

的倾斜摄影实景三维模型建设,每个县市建设面积不低于 50 平方千米。

3

地理实体

建库工程

开展房屋地理实体建库工程,制定《房屋地理实体建库数据标准》,开展房屋地理实体的补充调查工作、单体化建模和语义化建库工作;开展高精路网地理实体建库工程,制定《高精路网地理实体建库数据标准》,对州城范围交通路网开展激光点云数据采集,并在点云数据基础上对路网进行高精地理实体建模和语义化建库工作。

4

“基础测绘数据中台”

建设工程

对恩施州各类基础测绘成果数据进行收集、整理和建库,实现不同尺度和精度的基础测绘要素融合统一;搭建 “基础测绘成果归交系统”,实现建设工程竣工测量、农村房屋登记和遥感影像动态监测成果的在线动态归交、检查和入库;搭建 “基础测绘成果管理系统”,实现二三维基 础测绘成果的文件、地理实体、语义属性等的管理与更新维护;搭建“基础测绘成果分发系统”,实现基础测绘成果根据权限进行申请、审批、共享、下载及应用。

5

“多测合一”体系建设工程

编制《恩施州工程建设项目 “多测合一”技术规程》和《恩施州工程建设项目“多测合一”管理办法》;搭建“多测合一”信息化管理系统,实现网上委托、测绘成果上传、测绘成果检查、测绘成果推送与共享、测绘机构名录库建立等功能,达到改善建设单位的办事体验、提高测绘工作开展效率、提高测绘成果质量的目标。建立以宗地地形图为底版的“ 一次测绘”组织体系, 即通过基础测绘 “数据中台”中 “基础测绘成 果归交系统”,建立全州各县市在一套底版数据基础上的资料获取、成果汇交、动态更新和共享应用的 “ 一次测绘”工作机制。

序号

项目名称

工   程    内    容

6

自然资源调查与监测工程

以第三次全国国土调查为基础,集成现有的土地资源调查、森林资源清查、湿地资源调查、水资源调查等数据成果,形成自然资源管理的调查监测 “一张底图”;在 “ 一张底图”基础上开展年度常规监测 (土地利用现状年度变更调查)、专题监测 (地理国情监测、地质灾害监测、耕地及基本农田监测、生态修复与生态红线监测等) 和应急监测工作;建立自然资源调查监测数据库,实现对各类自然资源调查监测数据成果的集成管理和网络调用;建立恩施州卫星中心节点,建设遥感影像数据库,通过多期遥感影像实现自然资源的快速监测。

7

基础地理

信息完善与更新工程

全州 1:2000 航空影像图 ( DOM)、2 米格网数字高程模型 ( DEM) 和10 米格网数字地表模型 ( DSM) 更新;完成恩施市主城区 1:500 地形图和 其他县市城镇开发边界内 1:1000 地形图全覆盖及数据入库;开展恩施州各县市城镇开发边界内的城市管线和地下空间等专项调查工作; 实现 DLG、DOM、DEM、DSM 各专项调查的日常维护、快速更新与年度更新相结合的多层次更新维护模式。

8

应急测绘

保障工程

建立恩施州应急测绘保障组织架构,制定《恩施州应急测绘保障管理办法》;加快人才引进,大力推广无人机技术在应急测绘保障工作中的应用,通过采购无人机等相关应急保障专业测绘设备,开展无人机应急保障测绘专题培训,培养组建一支专业化、 常态化、快速化的应急测绘保障人才队伍;对社会关注的焦点和难点问题,组织开展自然资源应急监测工作,第一时间为决策和管理提供第一手的资料和数据支撑。

第七章   加强自然资源制度体系建设

一、实施自然资源统一调查监测

( 一 ) 开展自然资源统一调查。按照自然资源管理基本需求, 组织开展全州自然资源基础性调查工作。 以国土 “三调”成果为基础,查清各类自然资源分布、面积、权属、质量等基本情况;组织实施国土利用年度变更调查,形成年度序列基础调查成果,作为基础调查成果的更新补充完善。组织开展自然资源专项调查,设立森林、草原、湿地等专项调查试点,总结各类自然资源专项调查技术方法、经验,为全面开展各类自然资源专项调查打下基础。按照“权属合法、界址清楚、面积准确”原则,开展农村“房、地、农、林”全覆盖地籍一体化调查,形成 “地籍一张图”,提高 土地质量管理水平。

(二 ) 开展自然资源动态监测。开展全州自然资源常规遥感影像监测和专题监测,重点开展耕地、 自然保护地、生态保护红线和清江、酉水、马水河等重点河流水生态空间监测,掌握自然资源分布、范围、面积等年度变化情况。开展开发区及典型用地监测,建立开发区内建设项目用地全生命周期监管制度,促进低效用地再开发利用。开展建设用地批后监测,对批而未供的土地和闲置土地进行实时监测,促进土地节约集约利用和存量用地再开发。充分利用大数据、云计算、分布式存储等技术,集成现有

的森林资源清查、湿地资源调查、水资源调查、草原资源清查等数据成果,形成自然资源管理的调查监测 “一张底图”,实现对各 类自然资源调查监测数据成果的集成管理和网络调用。按照自然资源调查监测统计评价指标,开展自然资源基础统计,从数量、质量、结构、生态功能等角度开展自然资源现状、开发利用程度及潜力分析,评价各类自然资源基本状况与保护开发利用程度,为 自然资源保护与合理开发利用提供决策参考。

表 9  全州自然资源统一调查监测重点任务表

序号

工   作    内    容

时间安排

1

完成三调数据州级数据汇总工作,形成全州 “ 一张图”基础,完成与统计部门衔接及数据发布工作。

2021 年底前

2

完成各类自然资源调查数据整合。

2022 年底前

3

完成自然资源统一调查、评价、监测制度建设,形成一整套完整的自然资源调查监测的法规制度体系、标准体系、技术体系以及质量管理体系。

2023 年底前

4

开展各类监测工作。

2021-2025 年

二、加快自然资源统一确权登记

根据《恩施州自然资源统一确权登记实施方案》,完善自然资 源统一确权登记工作推进机制,强化部门协调和工作配合,形成工作合力。配合自然资源部做好长江巴东段,木林子、星斗山、七姊妹山、 巴东金丝猴、咸丰忠建河大鲵等 5 个国家级自然保护区 区, 以及贡水河国家湿地公园、腾龙洞大峡谷国家地质公园的自然资源统一确权登记工作;配合省自然资源厅做好清江恩施州段、

咸丰二仙岩湿地省级自然保护区、来凤百福司地质自然公园的自然资源统一确权登记工作。开展州、县市代理行使所有权的自然资源统一确权登记工作,开展森林自然资源、探明储量的矿产资源确权登记,开展自然资源确权登记数据库建设,开展自然资源权属争议调处工作。

继续推进不动产登记发证工作,全面实现 “一网通办”,确保不动产登记所有业务均能网办。全面完成农经权、林权登记发证业务移交。实现二手房转移登记网上缴税、缴费以及水、 电、气一体化过户。全面建设统一的不动产登记数据库,全面完成存量不动产登记数据整合。

表 10 全州自然资源统一确权登记重点任务表

序号

工  作  内  容

时间安排

1

配合完成鹤峰县屏山地质公园确权工作。

2021 年底前

2

配合完成湖北宣恩贡水河国家湿地公园、腾龙洞大峡谷国家地质公园、湖北咸丰忠建河大鲵国家级自然保护区及来凤百福司省级地质公园的确权工作。

开展来凤县古架山州级自然保护区、来凤县老板沟野生动植物州级自然保护区的确权工作。

2022 年底前

3

配合完成湖北木林子、星斗山、七姊妹山、 巴东金丝猴国家级自然保护区及湖北咸丰二仙岩湿地省级自然保护区的确权工作。

2023 年底前

4

适时启动非重点区域自然资源确权登记工作。

2024—2025 年

三、健全全民所有自然资源资产管理制度

( 一 ) 加快构建自然资源资产产权体系。深入探索宅基地所有权、资格权、使用权 “三权分置”。完善建设用地地上、地表和 地下分别设立使用权机制,促进空间合理开发利用。分类设定采矿权有效期及延续期限,依法明确采矿权抵押权,完善探矿权、采矿权与土地使用权衔接机制。

( 二 ) 推进自然资源资产有偿使用制度改革。开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点,开展全民所有自然资源资产负债表编制。探索完善自然资源资产分等定级价格评估制度和资产审核制度。扎实开展恩施州林地分等定级试点工作,建立全州林地公示地价体系,并根据部、省安排完善其他自然资源公示地价体系。 完善自然资源资产交易平台和服务体系建设,健全市场监管和调控机制。

( 三 ) 健全自然资源资产监管体系。健全国有自然资源资产报告制度,完善自然资源资产产权信息公开制度,强化社会监督。完善领导干部自然资源资产离任审计制度和生态环境责任终身追究制度,强化自然资源资产监管。

四、完善全州工程规划管理制度

( 一 ) 强化全州工程规划管理工作。推动全州工程规划许可事项、资料清单、审查标准、办事流程及附图附件 “五统一”,推动全州建设工程规划许可 “全网办”。

( 二 ) 强化工程规划管理标准化研究。 出台《恩施州建设方

案不合理图集》,修订《恩施州城市规划管理技术规定》,制定恩施州城市建筑风貌管控指导意见。

(三 ) 强化市政设施规划管理。通过开展城市基础设施评估工作,为合理确定城市市政设施建设时序提供参考意见。 强化对电力、燃气、排水、道路等市政设施方案的审查,规范市政设施建设。

(四 ) 强化规划决策的科学性。运用城市三维及信息化建设成果进行辅助规划决策,提高规划决策的科学性。积极推行建设工程设计方案联合审查制度,依托全州工改系统和其他信息化手段,推行建设工程项目规划、建筑方案并联审查, 限时提出并联审查意见。 强化居住小区配套设施建设时序管理,研究出台居住小区配套设施建设时序的相关文件。

表11  全州工程规划管理重点任务表

序号

目标任务

措 施  清  单

时间安排

1

强化全州

工程规划

管理工作

推动全州工程规划许可事项、资料清单、审查标准、办事流程及附图附件 “五统一”。

结合州自然资源和规划局信息化建设时序完成

推动全州建设工程规划许可 “全网办”。

2

强化工程

规划管理标准化研究

出台《恩施州建筑方案不合理图集》。

2022 年 01 月

修订《恩施州城市规划管理技术规定》。

2022 年 12 月

出台恩施州城市建筑风貌管控指导意见。

2022 年 10 月

3

强化市政

设施规划

管理

通过开展城市基础设施评估工作,为合理确定城市市政设施建设时序提供参考意见。

2023 年 12 月

强化对电力、燃气、排水、道路等市政设施方案审查,规范市政设施建设。

长期坚持

4

强化规划决策的科学性

运用城市三维及信息化建设成果进行辅助规划决策,提高规划决策的科学性。

长期坚持

积极推行建设工程设计方案联合审查制度。依托全州工改系统及其他信息化手段,推行相关部门对建设工程项目规划建筑方案开展并联审查, 限时提出并联审查意见。

结合工改时序适时推进

强化居住小区配套设施建设时序管理,研究出台居住小区配套设施建设时序的相关文件。

2023 年 10 月

五、提升自然资源执法监督水平

( 一 ) 加大自然资源执法监督力度。

1.深入推进卫片执法检查工作,及时进行图斑实地调查核实,加快推进违法图斑整改进度,确保 “零约谈、零问责、零扣减”。

2.继续做好土地例行督察工作。进一步加大对各县市的业务指导、检查督办力度,压紧压实各县市主体责任,保持高压态势,加大挂牌督办和典型案例曝光力度,点对点督促县市加快整改进度。

3.加大矿山超层越界检查力度。通过对露天矿山一年一实测、地下矿山半年一实测,实现矿山违法行为早发现早查处,将隐患遏制在萌芽状态,防范重特大事故发生。

4.继续做好城乡规划批后监管工作。进一步修改完善批后监管工作制度,组织开展批后监管工作业务培训,使建设项目规划核实工作有章可循。结合城乡规划督察工作,深入开展州城重点建设项目实地检查,组织开展州城、各县市重点建设项目抽查检查。每年在建设规模大、影响度和关注度较高的 30 个项目中按照“双随机、一公开”原则抽查检查 8 个重点建设项目现场,对发现的问题迅速交办建设单位整改。

5.加大违法违规行为查处力度。 以专项行动为载体,继续开展 “大棚房”清理、违建别墅清查整治、农村乱占耕地建房等专项整治行动,遏制重点领域违法违规高发、多发趋势。

(二) 提升自然资源执法监督能力。

1.加强队伍建设。深入开展法治、信访、执法监察业务培训,提高自然资源督察和执法监督机构人员政治修养、业务素质、业务能力和依法办事水平。

2.加强执法手段建设。推进基层执法机构建设,解决自然资源督察和执法监督机构经费困难和执法设备不足等问题。加快推动执法监督智能信息化建设,加强智能监控和大数据监控,及时发现处置国土空间资源过度开发、资源粗放利用和突破规划控制要求等行为,实现自然资源督察和执法监督现代化、信息化、 网络化、智能化。

3.建立完善动态巡查执法体系。建立州、县、 乡、村四级动态巡查网络体系,严格执行动态巡查制度,加大动态巡查力度,加密动态巡查密度,执法关口前移,从源头堵住违法用地、采矿、 规划建设的漏洞,把违法违规行为发现在初始,解决在萌芽状态。 严格执行动态巡查日报、周报、月报制度,发现问题及时制止并上报,力争 “早发现、早制止、早调查、早立案、早处置”。

六、持续优化营商环境

全面落实 “放管服”改革工作要求,立足职能职责更好服务企业和群众,积极回应企业、群众关切,着力打造审批流程少、办事效率高、服务水平优的营商环境。

( 一 ) 全力推进工程建设项目审批制度改革。优化审批流程, 精简环节,精准施策,减少企业制度性交易成本,助力恩施州经济社会高质量发展。全力推进 “多规合一、多测合一” 改革,加

强 “多测合一”信息平台及相关配套文件的培训宣传,在全州推广项目策划生成咸丰试点经验,加强与省自然资源厅规划项目库对接。

(二) 加强 “互联网+政务服务”建设。坚持以问题为导向、以信息化为手段,在全州推广自然资源规划一体化信息平台,全面推行自然资源规划业务网办及电子报批应用。推行政务服务事项尤其是不动产登记事项网上统一受理、实时流转、信息共享、跟踪督办、并联审批、联合验收等,做到 “马上办、 网上办、就近办、一次办”,最终实现 “数据多跑路,群众零跑腿” 的审批模式。

( 三 ) 建立 “店小二”常态化管理机制。建立 “店小二”服务平台,制定重点项目用地服务清单,对企业服务实行清单闭环管理,对重大项目指派用地服务专属 “店小二”,从项目论证到竣工投产全程跟踪服务。建立用地服务 “店小二”评价机制,将评价结果纳入目标责任管理和部门考核。

第八章   保障措施

一、加大规划执行力度

加强财政预算与规划实施的衔接,将规划确定的主要目标、工作内容、重大项目列入政府预算管理,优先安排财政资金,确保规划目标任务顺利实施。 自然资源规划、发改、林业、水利、生态环境、农业农村、住建等部门要加强沟通协调,全力推进规划实施工作。

二、加强人才队伍建设

探索建立 “下得去、留得住、干得好”的人才培养使用机制, 开展乡镇基层自然资源规划人才委托培养,全面提升基层自然资源规划管理能力和水平,更好服务乡村振兴。有计划选派干部参加部、省组织的干部教育培训,开设 “自然资源规划”大讲堂,定期开展自然资源规划相关法律法规、业务知识培训,全面提升全系统干部队伍政治素养及业务工作能力。

三、提高公众参与度

加强自然资源规划管理相关政策法规的宣传和普及,结合“3 · 21”世界森林日、“4 · 22”地球日、“5 · 12”防灾减灾日、“6 ·25”全国土地日等时间节点,充分利用新媒体开展宣传,探索新颖、接地气的自然资源宣传活动, 引导公众自觉增强保护和合理利用自然资源的意识。构建规划编制、管理、实施、监督的

全过程公众参与机制,引导公众共同推动规划实施、维护规划实施成果。

附件:相关用语解释

附件

相关用语解释

〔1〕“三减三优一强化”:减事项、减材料、减时限,优流程、优服务、优平台,强化保障措施。

〔2〕“标准地”:在城镇开发边界内具备供地条件的区域,对新建工业项目先行完成区域评价、先行设定控制指标,并实现项目动工开发所必需的通水、通电、通路、土地平整等基本条件的可出让的国有建设用地。

〔3〕“两江两区三屏障”:两江即长江、清江;两区即武陵山生物多样性与水土保持生态功能区、三峡库区水土保持生态功能区;三屏障即由巫山、齐岳山构成的北部屏障,星斗山构成的西部屏障,七姊妹山、屏山、木林子构成的东南部屏障。

〔4〕“五证同发”:即审核备批复文件、《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《不动产权证书》《建筑工程施工许可证》同时发放。

〔5〕“一带两翼三组团”:一带即清江生态人文景观带;两翼分别为清江两侧的东翼、西翼两片;三组团分别为高铁新区组团、七里坪组团、龙凤新区组团。

〔6〕“七干两支”:七干即沿江高铁宜昌至涪陵段、宜万铁路、渝利铁路、郑万铁路巴东段、黔张常铁路、安恩张铁路、恩黔铁

路;两支即物资铁路专用线和旅游观光铁路项目。

〔7〕“三纵四横多联”:三纵即恩施至广元高速公路 (利万) 和利川至咸丰高速公路 (利咸)、安康至来凤国家高速公路恩施段(建恩北、建恩、恩来)、 巴东至张家界高速公路 ( 巴张沪蓉沪渝连接线、野三关至湖南省界段);四横即上海至成都高速公路 ( 沪蓉 )、三峡翻坝高速西延线、上海至重庆高速公路 ( 沪渝)、宜都至来凤高速公路 (鹤峰东、宣鹤) 和张家界至南充高速公路 ( 宣恩李家河至咸丰段、恩黔高速咸黔段);多联包括宣咸高速、利云高速、利黔高速、来秀高速、恩常高速等。

〔8〕“六纵五横”:纵一线由 S466、S478、S286 等组成;纵二线由 S249 等组成;纵三线由 G242 组成;纵四线由 S248、G209组成;纵五线由 S233、S339 组成;纵六线由 S245、G646 组成。 横一线由 G348 组成;横二线由 G350 利川以西段和 G318 利川以东段组成;横三线由 S366、S233、S462、S324 等组成;横四线由 G351组成;横五线由 G353、S245、S341 等组成。

〔9〕“两江三河五港口”:长江、清江,溇水、酉水、唐崖河,长江巴东港、清江恩施港、唐崖河咸丰港、溇水鹤峰港、酉水来凤港。

〔10〕“三率”:开采回采率、综合利用率、选矿回收率。