2019年9月15日 星期日
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(政策解读)对《城乡规划法》的解读与思考


2008年元月1日起,《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称“城乡规划法”)——这部由我国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于去年底通过的关系国计民生的重要法律正式实施。对城乡规划法的出台,虽说业界褒贬不一,更有不少批评家在其尚未正式实施之前就罗列数条其亟待改进之处。但笔者认为,城乡规划法的出台至少证明了我国的城市规划正走向成熟,已摆脱了“从无到有”的基本追求,逐步进入了强调实施、加强监督的制度化建设新时期。

作为一部指导我国城市规划建设工作的“圣经”式法典,城乡规划法将在很长一段时间内,至少在其被修订或废止前规范着城市规划行业发展,必将深入影响我国城市规划和城市建设领域的方方面面。因此,研究城乡规划法的精神、内容,以及具体实施,都显得尤为重要。本文试从城乡规划法出台的立法背景说起,通过城乡规划法与被废止的《中华人民共和国城市规划法》(以下简称“城市规划法”)的对比,分析其取得的主要进步、尚存在的局限以及完善思考,力求在一定程度上反映城乡规划法对我国规划和建设工作的现实影响。

一、立法背景

改革开放后特别是近年来,我国城市规划工作的背景和条件日新月异。一方面,经济体制改革和社会发展促使城镇化进程惊人,城市数量迅速增加、城市规模迅速扩大、城市建设量大面广。另一方面,社会经济的迅猛发展也带来了一系列问题。例如:城镇化发展区域失调,快速城镇化引发环境污染和生态破坏,优秀历史文化遗产遭遇巨大冲击和损害等。

城市规划作为一种公共政策,需要积极发挥其应有的“先导、引导、指导”作用,包括维持和促进我国工业化、城镇化进程的稳步发展,协调经济发展与资源可持续利用的关系,保障人民生活环境和生产生活需求等。城市规划遂成为一项全局性、战略性、综合性的工作。在此背景之下,城乡规划法应运而生。

二、关于城乡规划法取得的主要进步分析

城乡规划法并不是城市规划法的简单修订,与1990年起实施的城市规划法有着天差地别的立法背景和立法需求,这必然导致城乡规划法在结构和内容上与城市规划法有显而易见的差别。在此,笔者不一一赘述二者在具体法条内容上的区别,仅就结构体系和重点内容作初步探讨。

1、实现了城乡覆盖

我国长期以来在规划上实施的是“城乡二元分治”。在城乡规划法出台以前,实行十多年的城乡规划法律制度可以用“一法一条例”来概括,即城市规划的依据是城市规划法,而乡镇规划的依据是《村庄和集镇规划建设管理条例》。其中,城市规划法由全国人大常委通过,在法律性质上是一部国家法律;而乡镇条例由国务院通过,属于行政法规,城市规划法的法律效率和地位上明显高于乡镇条例。

城乡规划法的体系内以城市规划为主,涵盖了乡镇规划的内容。虽然城市规划和乡镇规划的编制、批准、修订和监督程序仍存在差别,二元化的痕迹仍很明显,但不得不承认城乡规划法的进步,以及立法者试图结束二元分治的愿望和决心。

2、强化了依法修订

随着社会经济的发展,规划的适时修订是现实发展的客观需求,也是“过程规划”理念的重要体现。但是,城乡规划法实施前更多的情形是规划的修改过于频繁,且往往掺杂了过多的人为因素。所谓“纸上画画、墙上挂挂”正是城市规划的严肃性面临挑战的生动写照。同时,规划客观条件所引起的正常修订也没有规范化的程序可循,容易造成前后两版规划千差万别,规划的延续性得不到体现。

城乡规划法单列“城乡规划的修改”为一章,规定了各规划修编的前提条件:修改涉及总体规划强制性内容的,要先取得原审批机关的同意,而控制性详细规划修改涉及总体规划强制性内容,甚至要先修改总体规划。同时,城乡规划法将规划修订的程序用法律固定下来。虽然该法定修改程序之可操作性还有待实践的检验,但至少,规划修改的有法可依,缩小了主观随意性的空间,用法律手段增强规划的严肃性。

3、突出了法定监督

城市规划法新设的“监督检查”一章,明确规定将监督的责任明确到具体部门,并将监督的手段合法化。法律的制定归根结底是为了法律的实施,而法律的监督向来是法律实施的保障。城乡规划法中突出法定监督,实际也是一种控权,政府行为的界定和规范化。这样可以规避城市规划各环节的随意性,促进城乡规划法的有效实施。

4、明确了法律责任

城乡规划法较之城市规划法,对“法律责任”相关内容有大量增加。首先,明确了城乡规划编制单位的法律责任。城乡规划编制单位是具体承接城乡规划的骨干,其起草编制的规划是城乡规划制定的基础。明确城乡规划编制单位的法律责任,有利于从规划编制的源头保障规划的科学性和合法性。其次,细化并进一步明确规划行政管理部门和具体责任人员的法律责任。这将有利于促进规划的依法制定和实施。再次,城乡规划法详细罗列了建设单位和个人违反规划法规的行为及相应处罚。例如,对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,指出了处理方式;明确了对违章建筑的强制拆除;规定了逾期办理建设工程竣工验收的罚款等。这都有助于加强城乡规划的权威性,为规划实施和管理创造更好的制度条件。

三、关于城乡规划法局限及完善方向的断想

与城市规划法相比,城乡规划的颁布实施可谓取得了不小的进步。但与实际的立法需求和期望相比,仍存在一定的局限性,留下了一些遗憾。这也是不断完善城乡规划法,并适时进行修编的重要切入点。

1、努力推动与相关规划的协调统一

从我国先行的政府法定规划看,对应于实体空间利用的主要包括城市规划、土地利用规划及主体功能区划(与国民经济发展规划相联系)。三大规划分别由规划建设部门、国土部门及计划部门主导,其中,规划建设部门主要通过规划编制实施及“一书两证”(尤其是规划建设用地许可)进行空间管理,而国土部门和计划部门则分别通过土地出让审批、产业政策制定方面进行控制。特别是由于城市规划和土地利用规划所对应的城乡规划法及《中华人民共和国土地管理法》均为全国人大颁布的法律,具有同等的法律效力和级别;而计划部门主导的规划又由国家《宪法》授权,是我国社会经济发展的根本性纲领。因此,在实际的规划管理与建设过程中,往往造成了条块分割、多头管理、功能重叠甚至冲突的问题。相较而言,城市规划甚至处于相对弱势的境地。

城乡规划法虽然在总则部分规定了规划编制应当“依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接”。但缺乏具体指导内容,并未指明解决当前“三规并行”、互相制约问题的制度路径。

2、进一步明确规划核心控制概念

从规划实践工作中遇到的具体问题看,城乡规划法中的一些关键概念的界定和意图表达还不够明晰化。例如,关于规划许可范围和建设用地的范围。城乡规划法规定“不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”,但却对“建设用地范围”的概念没有明确界定。

当前体制背景下,城市规划特别是总体规划编制过程中,规模控制仍然是上级政府统筹管理地方发展的重要手段。城乡规划法规定,“规划区范围、规划区内建设用地规模……应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容”。但是,在规划区范围趋于扩大的背景下,上述“规划区内建设用地规模”与现行规划审批侧重于城市“主城区”或“中心城区”规模控制的状况如何对接尚未明确。因此,城镇密集地区规划区范围划定及“规划区内建设用地规模”的尺度把握给地方政府与上级政府博弈留下了巨大空间。

3、吸纳与融合既有规划经验成果

城市规划法颁布实施以来的十几年里,我国的城市规划实践与理论研究工作均取得了极大的进展,规划的技术性、合理性都得到了丰富和提高。区域规划、战略规划、近期建设规划、城市设计等法定与非法定规划得到了迅速发展,并广泛运用于规划编制、管理和实施工作中,发挥了良好的作用。

但是,城乡规划法涉及内容仍集中于传统总体规划及控制性详细规划领域,除明确了近期建设规划的地位外,对其它规划并未提及。对市域城镇体系规划甚至予以弱化,删除了城市规划法中“设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划,应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划”的规定。区域协调的基本原则没有得到制度化的表达(张京祥等,2008)。与此同时,由于《城市规划编制技术规定》先于城乡规划法颁布实施,如何合理借鉴与融合各类型规划的优势,构建具有实际指导意义的规划体系框架,还有待进一步工作的开展。

4、建立与完善规划审批决策机制

随着对城市规划作用认识的加深,规划决策的科学性与合理性越来越受到重视。但是,从目前的状况看,规划审批决策机制尚未真正建立。一方面是所谓的公众参与还停留于“咨询公众”阶段。另一方面,除深圳1等城市先行一步外,多数城市的规划委员会制度建设均比较滞后。这造成了城市规划审批与决策标准的模糊与混乱,带来所谓“局长规划、市长规划”现象。

去年付诸实施的《城市规划编制办法》提出了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策 ”的规划组织方式。城乡规划法条文中也规定了,“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”。但是,从科学决策、民主决策、规范决策的现代公共管理要求来看,还存在较大距离。不仅未规定将公众意见上升至“共同决策”层面的方式方法,更是对地方规划委员会制度的建立完善只字未提。这都应成为城乡规划法进一步完善的重要内容。

四、结语

综上所述,城乡规划法的颁布实施,较城市规划法取得了明显的进步,是我国城乡规划领域的又一座“里程碑”。作为处于建设时期的城乡规划法律体系内的“主干法”,城乡规划法中尚未明确内容及若干法律授权,还有待进一步的法律解释以及配套法律、法规或实施细则的丰富完善。只有这样,才能最大限度地弘扬法律精神,发挥城乡规划作为公共政策的真正作用,最终保障城乡规划法的可执行性和执行力。

注释

1 按照1998 年颁布实施的《深圳市城市规划条例》,深圳市城市规划委员会作为城市规划管理的重要决策机构,人员构成以非官方为主,由政府公务人员、多学科的专家、多层次的社会人士一起,共同就规划编制及城市发展的重大问题进行综合审议和决策,并提供技术咨询和建议。目前,深圳市城市规划委员会由 29 名委员组成,包括公务委员和非公务委员,其中非公务委员过半。

参考文献

1 中华人民共和国城乡规划法[Z].法律出版社,2007

2 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国城市规划法.北大法律信息网(www.chinalawinfo.com),2008

3 建设部.城市规划编制办法.中华人民共和国建设部网站(www.cin.gov.cn),2008

4 张京祥等.从城市区域视角审视《城乡规划法》[J].城市规划,2008(1):54-56

作者单位:深圳市城市规划设计研究院

责任编辑:州规划局